聚焦土地改革：地权博弈时代警惕农民权益边缘化

基层首创 酝酿“农地新变”

土地是农民的命根，也是财富之母。如何将农村集体土地从资源转化为资产、资本，赋予农民更多的财产权利？在十八届三中全会和中央农村工作会议前后，土地制度改革热潮在各地涌动不息：农村经营性建设用地的出让、租赁、入股及综合开发利用；承包地经营权抵押、担保及流转信托、规模经营；宅基地抵押、担保、转让；征地过程中让农民获得更多的土地增值收益……一系列带有突破意义和借鉴意义的试验，甚至包括一些有争议的首创尝试，都在拉开地权博弈的大幕，同时努力探索保障和发展农民土地分配权益的种种路径。

权利之变：完善农地产权体系，赋予农民更多样化的物权

“农村资源要盘活，就要通过农村产权交易平台进入市场。交易价格可由村民与承包者商定，也可采取竞价方式。”广东梅州市蕉岭县委书记温向芳说，“最终让农民获得最大的收益。”

2013年11月初，蕉岭县成立农村产权交易中心，出台了该省第一部《农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》，农村土地承包经营权、宅基地使用权等都在交易范围内。

在将农村存量土地要素盘活，激发更大生产力的同时，一些土地流转过程中带有明显行政色彩。半月谈记者多地采访发现，对土地流转，不少地方都制定明确的“工作目标”。当遇到农民不愿意流转土地给公司或大户时，一些基层官员往往认为农民觉悟不高、宣传力度不够。个别省份甚至提出，“力争到2015年，新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上”。部分专家担心，如果操作不慎，很容易变成运动式土地流转，反而伤害到农民的财产权益。

作为农民最重要的财产，农民住房以及“随房而走”的宅基地究竟如何转让，广受社会关注。记者调研发现，虽然目前我国政策尚未完全放开农村宅基地流转，但是民间已经形成了一个初级的宅基地交易市场。随着农民从“农村向城市”、“偏远农村向近郊农村”迁移加快，自发买卖农房逐年增多，但由于没有明确法律规定，农房存在“隐性”买卖、随意定价、纠纷多发等现象，宅基地使用权流转亟须破题。

浙江温州乐清市的农房跨村“农对农”买卖可谓这一领域改革探索的先锋。自2009年以来，乐清市在农房和宅基地确权、登记、颁证基础上，突破“农房只能在同村社员之间买卖”限制，将买卖范围扩大为全市农业户口人员。这一“破冰”之举让农民对自己的房屋有了处置权。与一般房屋转让登记不同的是，乐清市农房买卖需村委会出具出卖方不止一处房产的证明，以及出卖方签署不再申请宅基地的承诺书。

据了解，乐清市农房买卖并不改变农民原有的村集体经济组织社员关系。“原有的社员权不变，卖房的人仍旧是村集体经济组织成员，享受集体资产的分配权，买房的人仍旧是原来村集体的社员，并不因买了房就在房屋所在村集体享有社员权。”乐清市农业局党委委员金龙坤说，这样做有利于维持村集体成员稳定，也有利于将社员资格与农房买卖相分离，促进交易进行。

受访农民认为，农房可以在全市“农对农”买卖，相当于给了农民选择权，至于用不用这个权利，农民自己会权衡考虑。

据乐清住建部门统计，自农房交易改革以来，乐清全市成交农房4397件（含同村、跨村），总面积779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平稳，没有出现农民“卖房潮”、无处可居等影响社会稳定的情况，受到农民普遍欢迎。

随着城镇化带来的“拆迁收益”继续扩大，农民对农房的“惜售”更为明显，不少农民已经意识到自家农房升值的潜力，宁肯空置也不卖。金龙坤认为：“农民‘惜售’农房是好事，说明农民更理性，这丝毫不影响农房交易改革的重要意义。”

经营之变：“土改”创新突破现实瓶颈，让农民获得更多发展权

曾引起争议的嘉兴“两分两换”是在土地承包经营权和宅基地使用权方面较早的改革探索。自2008年开始，浙江省嘉兴市开始实施“两分两换”试点，探索将“宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”，让农民的生产和生活资料变成“有价资产”，增加农民财产性收入，解决农民的社会保障缺失问题。

“两分两换”通过财政和政府提供融资支撑，实现“房等人”、“流转金等人”，让老百姓看见实实在在的利益。嘉兴市南湖区余新镇党委书记毛扣军说，镇里土地流转每亩一年给农户租赁费600元，租赁费每3年提升10%，租赁费按年结算。考虑到物价上涨因素，农户也可不要钱，每亩保证600斤稻谷。宅基地可以异地置换政府统一规划建设的联排别墅，也可以按照“拆一还一”的政策，选择已建成小区的公寓房，还可以按照每平方米1000元的补偿直接拿现金。

通过农民住房空间置换，嘉兴城镇化推进加速，宅基地置换后腾空出来的土地可做工业用地和商业用地，保障了农民进城后的产业支持；农民土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，大大提高土地经营效益。试点几年来，嘉兴农村整体布局得到优化。目前试点农户居住的布局城镇集聚度一般都在50%以上，农村建设规划布点大幅减少。

在承包地、宅基地流转问题逐步获得解决的同时，部分希望扩大规模的承包者遭遇到资金瓶颈。由于土地是从不同农户中承包过来的，承包者不能拿到土地的承包使用经营权证，因此难以获得银行贷款的支持。

为此，广东蕉岭特别重视同步建立农村信用体系。蕉岭县金融工作局局长张卫告诉记者，如果信用好，农户可在不用抵押的情况下进行信用贷款，额度是1万至5万元。针对需要较大数额贷款的农户或企业，蕉岭探索的突破口是，根据企业与农户签订的合同期限，通过农村产权交易中心，给承包者颁发一个土地承包经营证。“合同到期了，土地证也就到期了，这就可以解决贷款难的问题。”

在重庆市，一家专业从事农民信用贷款的民营金融机构正在转型，开始接纳农民承包地经营权、宅基地使用权的抵押贷款业务申请，最近一年来，已经发放农民抵押贷款超过3000万元。这家名为重庆开县民丰互助合作会的机构，服务的农民人数超过15万，累计发放小额信用贷款近20亿元。合作会会长钱峰向记者介绍，之所以能承接农民抵押贷款业务，关键在于政府相关政策放开。

为了真正突破融资难的瓶颈，从2010年以来，重庆、山东、河南等不少省市开展土地承包经营权、宅基地使用权和林权抵押贷款试点，这被认为是把农民原有的土地死资产盘活为活资本的关键一招。

在重庆，农村财产权抵押贷款对象主要是农民专业合作社、农业大户和家庭农场主，贷款主要用于发展种养殖业、林业和农产品流通等农业产业化项目。

在重庆石柱县三河镇川主村，村民黄华银家拥有一套500多平方米的三层农房。黄华银一直想发展肉兔养殖，但苦于没有资金未能实现。2010年，黄华银以自家房屋作抵押，向银行贷款32万元，购买了5000多只肉兔，年均纯收入突破10万元。

截至目前，石柱县已发放“三权”抵押贷款6亿多元，帮助3000多农户及个体企业创业。

农业大户反映，以前宅基地、农房等不能用作抵押，农民只能从银行贷小额信用贷款，甚至在民间借高利贷来搞生产，风险大且不经济。“三权”抵押贷款的出现，正好填补了这块空白。目前，抵押物范围也从单纯的承包地、宅基地、林地扩展到农村塘库堰、地上种植养殖物及大棚等。

在探索“三权”抵押贷款之初，不少银行反映，“三权”资产难以评估、抵押登记难、资产变现难，银行担心贷款风险大。为打通“农民贷款难”与“银行放贷慎”间的“肠梗阻”，分担贷款风险，重庆建立“三权”抵押贷款风险补偿基金，如遇农户无法归还贷款，即通过财政资金补助，由政府给予金融机构适当补偿，形成政府、银行和农民共同承担风险的格局。

“一次性贷款在20万元左右，这对农民而言不是小数目。现在能建立一套风险补偿机制，让银行愿贷款，也给农民吃了一颗‘定心丸’。”在解决了贷款风险担忧后，重庆江津区养殖大户刘力勤用自家农房办了一笔抵押贷款。

在土地问题专家、西南政法大学副校长刘俊看来，目前中国“盘活”农民土地财产权的努力尚处于起步阶段，仍需在明晰农民土地物权、修改相关土地管理法规等方面做出重大政策调整，同时加快降低评估担保费用、简化手续延长贷款时间等配套制度建设，以真正确保农民的土地财产权利实现。

分配之变：打造公平公正机制，合理共享发展红利

从安徽宿州国内土地流转信托第一单，到山东青州等地次第退出土地流转信托项目，引起争议的土地流转信托能否成为农民分享土地红利的新工具？

“土地流转信托是农村集体组织或农户个人将土地承包经营权作为信托财产出资，委托给信托公司进行管理，并引入相关的农业企业负责经营流转土地，存续期内由信托公司向受益人分配信托收益。”北京信托高级经理沈佳迪说。

2013年11月7日，北京国际信托有限公司与桃园村土地股份合作社集体土地承包经营权信托项目在江苏无锡惠山区阳山镇签约。该项目将在保持现有土地性质不变的前提下，由北京信托将桃园村158亩农用地的土地经营权作为基础资产设立土地信托，对信托土地的承包经营权进行管理。

项目采取“土地股份合作社＋专业合作社”的双合作社设计，首先将土地经营权确权到村民个人，再由村民以其土地经营权入股土地股份合作社，土地股份合作社作为委托人以土地经营权在北京信托设立财产权信托。

“土地流转信托是用市场化方法实践对土地所有权、承包权、经营权‘三权分离’的探索。”江苏省农委农经站站长杨天水提醒，其中包含着不确定性和争议。既需要通过探索完善政策，也要防范其中存在的风险。

虽然土地流转是财产权实现的重要形式，但土地流转、收益分配的过程和结果都需要有公平合理的机制。首先，土地经营权的所有者是自愿的，而不是被强迫的，包括行政强迫、暴力强迫和欺骗性或引诱性强迫等；其次，要有一个信息透明、公平合理的交易环境；再次是对不当、违法行为有独立的、公平的制裁和惩罚机制。

半月谈记者了解到，目前来看，上述的条件和机制在一些地方并不具备。涉及土地流转信托的前期，几乎都要“做村民的工作”。

无锡市惠山区桃园村土地股份合作社理事长周建峰表示，桃园村模式最重要的是保证农民不失去土地，“这个受益凭证就是村民自己的财产可以抵押和转让，但是仅限于流转给本村村民和村委会，流转给外地人需村民代表大会决议通过。”

征地制度因其利用巨大“剪刀差”将绝大多数土地溢价转到政府和城市而饱受诟病，而且成为诱发社会不稳定的“火药桶”。如何在征地过程中保障农民利益？杭州“留地于民”保障被征地农民发展权的探索提供了一种可能。

所谓的“留地于民”是指村级留用地政策，即在征地补偿基础上，给村集体留下一定比例土地，由其开发经营，以便给农民更多保障。记者走访杭州市江干区三叉社区时，社区股份经济合作社董事长沈明刚说，留用地的开发带动了村集体经济的崛起。

三叉社区前身是三叉村，2002年撤村建居以来，村集体经济组织利用130亩留用地建设了6大三产项目，在江干区的“楼宇经济”中占了一席之地，每年有上亿元的收益。10多年来，村集体资产已从2.6亿元增加到17.18亿元，村集体经济组织每年还拿出50%的收益给股民分红。“2012年，2600多股民的人均年终分红达到20871元。”沈明刚说。

随着社区股份合作经济不断壮大，股民分红逐年提高。据对杭州6个城区29个被征迁社区股份合作社的调查，自2010年以来，股民分红年均递增18.5%，比全市农民人均纯收入增长率高出6个百分点。

杭州市征地拆迁办公室主任王永涛介绍，留地规模按10％核定留用地指标，规划选址，实施“一村一方案”，有效避免村镇发展后期“无地可用”的情况，开发方式，可采取自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化等方式开发留用地项目。村集体控股不低于51％，确保村集体组织对留用地项目控股并长期持有物业。

当前，许多农村宅基地和农房的权属因受限制而成“死产”，但其商业性质和市场价值却真实存在，城郊农房与商品房“位置一墙之隔、价值云泥之别”引发不少矛盾。

深圳首宗入市的原农村集体工业用地于2013年12月20日成功交易，在变相实现农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的同时，通过新的利益分享模式，让农村集体经济组织分享土地增值溢价，让农民真正参与“分钱”。凤凰社区地块的交易收益，按三七开分配，即70%纳入深圳市国土基金，凤凰社区获得30%，并无偿取得总建筑面积20%的配套物业。

深圳市规划和国土资源委员会负责人表示，该宗土地并非法律意义上的集体建设用地，而是原农村集体经济组织继受单位实际占用的土地，土地权益尚未充分厘清，但通过政策创新得以入市交易，盘活利用，同时土地出让收益实现政府和原村集体共享，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。

对比发现，凤凰社区地块建筑面积底价接近每平方米1560元，远超当地2013年基准地价每平方米300元左右的标准，亦高于附近区域一块近期定向出让的工业用地底价。

中国土地学会副理事长黄小虎认为，深圳的这一探索符合中央改革精神要求，将对全国其他城市的土地改革起到示范作用。（记者 李松 王政 周强 陈刚）

资本入农热的双向冲击波

在农民实现财产权，获得更大的收益分配过程中，资本是极其重要的要素和至为关键的一环。当农村土地遇上城市工商资本，将会产生怎样的物理化学反应？

当下，越来越多的企业将目光瞄准“投资洼地”农业领域，资本汹涌入农门，一方面促进农业的产业化、现代化，盘活了农村的土地等资产要素，做大了利益蛋糕，增加了农民收入；另一方面开山辟地、围田造房等新型“圈地”“炒地”和其他瓜分农民利益的现象广泛存在。如何使入农资本发挥正面作用，削减负面效应？

农业投资热抢占发展“先机”

企业投资农业抢占“先机”成为当前农业发展的突出特点。在2012年宁波举办的第十五届浙江投资贸易洽谈会上，一场“风险投资和农业休闲产业对接会”吸引了国内外20多家风险投资公司和上百家农业企业。“相对于传统制造业和互联网等新兴产业，包括休闲农业在内的现代农业产业的投资价值被严重低估。”一位投资公司负责人表示。

半月谈记者在浙江多地采访获悉，随着工商企业经营遇困，农业的投资价值正在被企业主重新发现。企业投资农业、特别是休闲农业成为浙江民资的新亮点。“农业一旦产业化、品牌化、休闲化，附加值就高了，投资效益就显现出来了。”浙江省农业厅办公室主任童日晖说。

在信息化、工业化叠加推进的当下，经受市场洗礼的工商资本不断以新视角审视和提升农业的产业价值。一些企业跃跃欲试，力争将资本利润与农业发展、农民利益紧密结合。上海国兴农就是由职业经理人团队和国内农资企业创始人共同发起设立的一家现代农业企业。在整合农业领域各种资源的基础上，其设想成为现代农业种植业的全产业链运营商。

工商资本进入现代农业，目前呈现出三大特征：一是用信息化嫁接农业；二是以工业生产理念管理和经营农业；三是建立农产品质量安全可溯源机制，推进农产品销售方式的变革。

相关专家认为，工商资本进入农业，必然会把信息化、工业化的理念带进农业。但农业的生产和经营规律有其特殊性，因为它是唯一一个“以生命体为生产和经营对象”的产业，机动性、偶然性、地域性、个性化特征都很强。如何在不同产业规律中整合好、嫁接好，是一个长期的探索和试错过程。

资本带来市场要素，重塑农业现代经营

位于渝西地区永川的黄瓜山，一直以种植梨而远近闻名，但真正撬动黄瓜山片区大发展的杠杆，还是城市工商资本将传统农业和旅游观光业有机结合而产生的。半月谈记者在黄瓜山统筹城乡示范区内看到，以往的一个接一个的小梨园，已被包括梨、枇杷、蓝莓等总面积达15000亩的现代农业观光园所取代。据黄瓜山乡村旅游区管委会副主任傅永红介绍，目前，黄瓜山已规划好了19个观光农业项目，一个“月月见花开，四季瓜果香”的乡村旅游精品正在形成。

传统农业不赚钱，一亩地产值仅千元。但在重庆江津现代农业园区，通过资本入农，发展集约型、规模化现代农业项目，吸引11.5亿元投资，平均一亩地年产值超5000元。资本、先进技术、管理经验与土地结合，使农业迸发巨大的财富效应。

“晴天一身土、雨天一脚泥，扛着锄头下田去，泥巴满身回家来”，这是传统农业生产的真实写照。但最近记者漫步在江津现代农业园区的田间地头，平整的机耕道、生产便道深入到一片片果园、菜地，沟渠管网纵横交错，现代农业特有的气息扑面而来。

农业要赚钱，关键是要把农民组织起来，依靠资本、先进农业技术、管理经验和销售模式。重庆亨佳农业开发有限公司在园区内流转了3400多亩地种植柠檬和晚熟柑橘，公司总经理杨杰捧着油光鲜亮的柠檬告诉记者：“我们还雇用了50多名技术人员，专职从事除草、灭虫、嫁接等管护工作，地里杂草用机器收割，不喷杀虫剂，产出的柠檬、柑橘能达到绿色食品要求，并全部出口到欧洲国家。”

城市资本与农业生产要素的良性结合，使农业生产有利可图，也吸引了大量农民工返乡务农，当起了“农业工人”。园区内龙华镇燕坝村村民刘兴陆流转了6亩土地给企业种柑橘，自己也在企业里打工。刘兴陆掰着指头算了一笔返乡务农“收益账”：第一块是土地流转后租金收益，平均每年近6000元；第二块是在企业务工，年收入也在2万元左右。两块收入加在一起，并不比外出打工差。

针对“谁来种地”，近期中央农村工作会议提出，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

热衷“圈地”赚快钱，防范资本“双刃剑”

江津现代农业园区管委会主任刘玉忠告诉记者：“现在很多人担心，城市资本下乡是嘴上唱着‘农业经’、心里叨着‘土地账’，发展现代农业要坚持资本下乡不损害农民利益，不侵占农业资源，让企业认认真真‘务农’。”

一些“土生土长”的农业专家对“工商资本进农业”更是持反对态度。他们认为这种行为基本上是一种“掠夺行为”。以资本获取收益为主要考虑目标，容易造成一些弊端：一是短期行为，大张旗鼓进入，也很容易退出。而农业产业的特点恰恰需要长期经营。二是在目前国家重视农业的大环境下，农业的政策空间在不断放大，各种补贴和优惠政策措施不断叠加，工商资本可能是看中这一点，觉得这个政策空间有利用价值。三是以投资农业为入手处，真正的目标可能“在别处”，打的是“圈地牌”、“延伸牌”。

这种担忧不无道理。半月谈记者调查发现，目前一些资本进入农村，非农化用地的操作手法可谓五花八门。

一些地方用农业综合开发的幌子租用圈占大片农村土地，造成大量农田被非农化使用。在江西北部一家农业休闲园中，四五百亩的土地被开挖成鱼塘、建上度假别墅和休闲小屋。管理方告诉记者，这些土地都是30年租期流转过来的，总共投资了2000多万元，形成“玩吃住”一条龙。

记者在江西调查发现，比起那种明显占用农村耕地非农化使用，不少地方依托水库进行综合种养来获得土地的方式更为隐蔽。这些投资者大多来自中小城市城镇，多为承包水库，并租下周边耕地和山地，建造休闲房舍，进行所谓的农业综合开发。一些地方水利局负责人告诉记者，随着投资者的热情越来越高，原来一百亩水面加周边三四百亩耕地山地的水塘，其40年承包期租金已由3年前的80万元，上涨到目前的150多万元。

还有不少地方以休闲农业或开发乡村旅游的名义在农村圈占土地。记者在中部地区一些县市看到，景色优美的乡村出现了一家家所谓的旅游开发投资企业。这些来自沿海的投资者多是将村里村民的自留地和废弃宅基地私下购买，进行所谓旅游基础设施建设，其中包括不少餐饮和休闲场所，一些好的地段还建有店铺出租。

2013年中央一号文件首次提出发展家庭农场，一些家庭农场在发展中“走样”，打起生产管理用房、农家休闲旅游的政策擦边球，“圈地”、耕地上盖房子等问题时有发生。许多农场主要求提高生产管理用房占地比例。记者在浙江余姚市某农场看到，一处占地一亩多的临时生产管理用房被装修后改造成了农家乐，而且仍在拓展规模。

浙江慈溪市桥头明美蔬菜农场主余志明等人表示，有些工商资本做不了两年，拍屁股留下一个烂摊子走人了。

重庆市江津现代农业园区在发展过程中，曾有20多家企业打着农业观光、风情小镇建设等名义，企图进入园区搞房地产开发，投资金额上亿元，因这些项目“非农化”、“非粮化”的倾向，被江津区相关部门及时拒于门外。

“资本下乡”缺少准入门槛、有效监管，亟须加强资金流向引导预防“圈地”倾向。浙江省发改委发展研究所所长卓勇良等专家表示，政府应积极引导，完善相关的投资政策和配套措施，将企业投资农业的“暂时性选择”引导转变为“长期选择”，并引导资金在农业领域内部的流向，进一步发挥农业投资的吸纳、拉动效应，促进现代农业快速发展，拉动涉农经济较快增长。

针对民资“涌入农门”主要集中在休闲观光农业和特色农产品、有机农产品等经济作物方面的现状，专家建议，今后应引导资金向种植、加工等领域投资，确保资本推动农业全方位发展。

卓勇良表示，在企业投资农业时，一定要严格限定土地用途，工商企业流转的耕地必须从事农产品生产经营，不能转为他用。另外，要完善农业生产、加工等方面相应的补贴制度，使得工商企业投资农业能够获得合理的回报。更为重要的是，应尽快完善民间资本投资休闲农业、特色农业的相关制度，尤其是对涉及旅游开发、综合体建设的休闲农业项目，应进行严格审查和监督，严防企业变相建造公馆、会所等项目。

警惕农民权益边缘化，要制度保障更要增强“内功”

资本下乡更大的威胁来自于某些地方政府和村两委“合谋”，以推进土地规模经营的名义侵犯农民的土地承包经营权，违背农民意愿。

当前各类社会性资本进入农村土地速度在加快。农业部门统计，2012年，各地流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。由于利益协调机制的不完善，资本入农带来了土地流转纠纷的增加。2011年，流转纠纷中我国农户之间的纠纷有5.03万件，比2010年增加5.3%，占流转纠纷的74.3%；农户与其他主体间发生的土地流转纠纷比2010年增长16.4%。

在当前入农资本中，有的占地潜伏多时亟盼“转正”，有的风闻“农地入市”蠢蠢欲动。相对于工商企业，农民缺少资金和技术，属于弱势群体，如果完全放任自由，农地资源的“非农化”趋势将难以避免。

半月谈记者在重庆、河南、浙江、湖北等地调研时，不少农口干部和基层群众认为，虽然中央多年来一直“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农民承包地”，但“长时间、大面积”等概念界定模糊，造成地方对中央精神扭曲。一些地方片面理解2013年中央一号文件中“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”精神，造成工商企业和社会资本大规模圈地。

西南政法大学副校长刘俊认为，虽然目前国内不少地方的城市资本下乡给农村注入了活力，增加了农民收入，一定程度上解决了农村剩余劳动力就业和土地撂荒等问题，但如不从根本上解决农民种粮不赚钱的基础性问题，城市资本下乡带来的这些成果不能持久。

从世界各国农业发展情况看，工商资本下乡租赁土地后，不可能把原来土地上工作的所有农民都雇佣下来，会对农民形成“挤出”效应。日本对公司、企业进入农业有严格限制。日本法律规定，公司企业等法人不得购买农地，依法租赁农地的法人，不得改变农地用途。

专家建议，尽快明确农民和以农户为主的新型经营主体在农业生产领域的主导权，对资本直接经营农地“立规设槛”，从法律层面因地制宜地对工商资本下乡的期限、规模、涉足领域设立明确的判定标准；鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的领域进行明确界定；明确规定社会资本参与土地流转必须先交纳年流转租金一定倍数的保证金作为“风险保证金”，防止企业中途退出、擅自改变土地用途及对土地从事掠夺性经营。（记者 王政 郭远明 李鹏 李松）

土地改革赋予农民更多财产权利

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在建立城乡统一的建设用地市场章节和健全城乡发展一体化体制机制章节中提出一系列新政策、新设计，直指农村土地问题的关键：破除当前城乡土地“同地不同权”二元体制困局，让农民更多更合理地分享土地增值收益，增加财产性收入。中央农村工作会议也指出，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

当前，各个利益主体正在对农地权利展开深度博弈，城乡土地缺乏平等地位的制度设计也亟待改观，启动统筹城乡一体化的土地制度改革势在必行。如何准确解读中央最新精神实质，深度透视政策出台背景、意义和现实针对性？

误读之忧

十八届三中全会前后，市场上一时间出现所谓“农地入市”的舆论热潮。然而，其所谓“农地入市”与中央精神不尽相符。

中央提出的“农地入市”是指农村经营性建设用地“入市”，而当下流行的误读则认为所有的农村土地都可以入市；土地承包权可以抵押；宅基地可以自由买卖。这集中反映人们对当前“农地入市”乃至农地改革的认识误区。

甚至在此错误舆论的引导和推波助澜之下，“打着农地改革旗号、干着损害农民利益的事”的不良苗头已经出现。比如，在一些地方，土地流转过程中出现“名为流转、实为强征”的做法。

中国社科院农村发展研究所研究员王小映表示，个别地方政府在工商资本要挟下，通过流转把农村集体土地转为国有土地后再承包出去，这直接导致农民在土地流转过程中被“开除出局”，让农民与土地市场化收益绝缘。

在农地改革的大背景下，也有一些城里人想从中“分得一杯羹”。在一些地方，城里人到农村投资置业开始由潜流变为显流，一时间不少大城市周边的小产权房也因能“转正”的噱头热销不已。

2013年11月22日，针对小产权房，国土资源部、住建部紧急叫停。两部委联合发布《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，要求各地坚决遏制最近一些地方出现的违法建设、违法销售“小产权房”问题。

12月6日，农业部部长韩长赋在国新办举行的发布会上强调，三中全会《决定》推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。

在农地改革问题上，当前甚至有人将农地领域公权力失控所产生的各种问题归结为现行农地所有制。他们认为只要推行农地私有化，一切问题就会迎刃而解。

对此，一些专家学者表示，改变当前农地所有制不是解决农地问题的灵丹妙药。把公权滥用的问题统统归结为公有制上，把私权不受侵害的希望全部寄托于私有制上，这是认识上的误区。解决农地问题的根本不在于改变农地所有制，而在于规范公权力。

《决定》“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，也被部分人误读为可以到农村大肆圈地，借工商业开发与农民争利。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文针对此表示，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。

陈锡文还进一步指出，当前农地改革有三条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

制度之弊

究竟是什么妨碍了农民财产权利的实现呢？正如国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松所指出的，城乡二元分割格局是我国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。他将我国现行土地制度核心内容概括为三个关键词：二元分割、政府垄断、非市场化配置。

当前，城市土地和农村土地采取不同所有制。城市土地属于国有，地方政府享有城市建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体所有，农户拥有土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

据国家统计局2013年初发布的统计数据显示，2012年底中国农村全年农村居民人均纯收入为7917元，而“财产性收入”和“转移性收入”在农村居民收入中占比不足8%，远低于城镇居民水平。

中国农业经济学会副会长、清华大学中国农村研究院首席专家、博导刘奇在接受半月谈记者专访时表示，农村集体土地和城市国有土地都是公有制性质，但二者处于不平等的地位，国有土地享有比集体土地更多的权利，城乡土地市场被人为隔离，由此形成国有土地市场和集体土地市场两套市场体系。

刘奇告诉半月谈记者，国有土地与集体土地的最大的权利差异表现在使用权上，集体土地想进入市场必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位。这样一来，城市土地市场供给由地方政府通过征收农地形成独家垄断。

政府垄断土地市场，直接导致农地产权交易无法按经济规律进行。刘奇说，政府垄断的土地市场化水平远远低于劳动力、资金、生产资料等要素市场化水平，极易滋生各种不法“套利”行为。

根据有关专家测算，在征地过程中，农民的补偿金额仅占土地收益的5%～10%，村级集体占25%～30%，政府占60%～70%。政府完全控制土地进入非农建设使用的进出阀门。低价征地，高价出让的土地差价，成为不少地方政府土地财政的主要来源。

与此同时，土地权利“二元化”造成农地权利不完整，极大地限制了农民市民化过程，更使得我国的“人口城镇化”明显滞后于“土地城镇化”。

刘奇坦言，现有的制度设计使得大批转移在外的农民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营，大量的住房空闲。有人形容这种现象为“两只老鼠”，农民把家里的房子留给老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。这种“两栖型”人口流动造成极大浪费。

刘奇认为，在农地征用过程中，一些农民失去生存保障的土地，却无法享受与城市居民同等的社会保障权利，成为边缘群体。同时，由于目前对农民补偿方式简单，技能培训和就业扶持不够，失地农民从村民向市民的身份转换难以完成。

针对此，前不久召开的中央城镇化工作会议要求“推进农业转移人口市民化”，明确强调“努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。

分配之利

农民财产权益包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。当前的农地改革直接针对农村“三块地”（承包地、集体经营性建设用地、宅基地），让土地权益释放红利，让财产性收益给农民带来实惠。

北京大学国家发展研究院综合课题组分析指出，农村土地一旦确权进入市场流转，农民可以成为投资者，利用市场化机制对土地实现资源配置，从而创造出更多财富。

关于承包地，《决定》明确提出，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。在原来的占有、使用、流转、收益等权益的基础上，再赋予农民对承包经营权的抵押、担保的权能。承包经营权抵押的客体是土地经营权，不是承包权。

刘守英说，此次三中全会《决定》实际是把法定“农地承包经营权”分成了两个权利：一是农地承包权，这是与集体经济组织成员相关的权利；二是农地经营权，是用以抵押和转让而获取收益的权利。

今后，农民可利用承包经营权获得金融支持。而“允许农民以承包经营权入股，来发展农业产业化经营”，意味着农户与农户、农户与其他主体之间可通过土地股份化实现联合，推进农业产业化。

对于农村集体经营性建设用地，国土资源部副部长胡存智表示，将借鉴国有建设用地管理经验，抓紧研究建立农村集体经营性建设用地流转制度，将农村集体经营性建设用地交易纳入国有建设用地市场等交易平台。

对于宅基地，《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。根据测算，我国农村的住宅存量庞大，2010年为210亿平方米，略高于同期城镇住宅存量，即使考虑到这些农村住宅多属自建、价值较低，210亿平方米的存量住宅已经是一笔规模极为庞大的存量资产。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英表示，通过破除农房交易范围的限制，可以盘活巨量的“沉睡”资本，这将为新型城镇化释放巨大的红利。他认为，通过交易可实现农村资源资产化，将过去实现不了价值的资源进行变现，让一些想进城、有出路的农民能够带着“第一桶金”离开农村。

《决定》还提出，“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”这意味着一方面土地市场去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间；另一方面要改变国家、集体、个人之间分配不合理的格局，在征地环节将会提升农民在土地增值收益中的比重。

国务院发展研究中心农村研究部副部长刘守英指出，过去，大多数农民并没有得到集体资产价值上涨的好处，主要原因是集体资产被少数村干部私自、不规范地处置和交易。建立农村产权流转交易市场后，农村承包地、宅基地、林地、集体资产等，就可以在交易市场上公开、公正地交易。这将让农村土地和集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，保证农地的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下交易，让集体组织成员公平分享。（记者 许中科 姜刚 郭远明 周强）